استفاده ترامپ از یادداشت ریاست جمهوری به جای فرمان اجرایی در بازگرداندن فشار حداکثری علیه ایران، این سوال را پدید آورد که در امریکا چه نوع نظام اداری برای ابلاغ دستورات رئیس جمهور وجود دارد؟ در این گزارش به توضیح و بیان تفاوت چهار اصطلاح فرمان اجرایی، اعلامیه ریاست جمهوری، یادداشت ریاست جمهوری و فرمان های اداری پرداختیم.
رسول سلیمی: رئیس جمهور آمریکا به عنوان رئیس قوه مجریه، ابزارهای متنوعی برای اجرای سیاست‌های خود دارد. درحالی‌که تصویب قوانین نیازمند همکاری کنگره است، رئیس جمهوری می‌تواند با صدور دستورات اجرایی، اعلامیه‌ها، یادداشت‌ها یا فرمان‌های اداری، تغییرات سریع و ملموسی در ساختار حکومتی ایجاد کند. این ابزارها که گاه به عنوان «قدرت قلم و تلفن» (Power of Pen and Phone) توصیف می‌شوند، نقشی کلیدی در پیشبرد اهداف سیاسی رؤسای جمهور از فرانکلین روزولت تا جو بایدن ایفا کرده‌اند. اما تفاوت این دستورات در چیست؟ چرا برخی از آن‌ها جنجال‌های حقوقی می‌آفرینند و برخی دیگر به سادگی اجرایی می‌شوند؟ در این گزارش، چهار ابزار اصلی رئیس جمهوری آمریکا را بررسی می‌کنیم: فرمان اجرایی، اعلامیه ریاست جمهوری، یادداشت ریاست جمهوری و فرمان‌های اداری یا «بخشنامه‌های ریاست جمهوری».
۱. فرمان اجرایی (Executive Order): سلاح سری رؤسای جمهور
فرمان اجرایی، دستوری کتبی از سوی رئیس جمهوری است که برای دستگاه‌های اداری فدرال الزام آور است. این فرمان‌ها بر اساس اختیارات تفویض شده از سوی قانون اساسی (ماده دوم) یا قوانین مصوب کنگره صادر می‌شوند. فرمان‌های اجرایی در ثبت فدرال (Federal Register) منتشر شده و اثر قانونی دارند اما نباید با قوانین مصوب کنگره یا قانون اساسی در تضاد باشند.
نمونه کاربرد این فرمان در سیاست داخلی در سال ۱۹۴۲ بود که فرمان اجرایی ۹۰۶۶ فرانکلین روزولت موجب بازداشت بیش از ۱۲۰ هزار آمریکایی ژاپنی تبار در اردوگاه‌های موقت شد. این فرمان به بهانه «امنیت ملی» صادر شد و تا دهه‌ها به عنوان نمادی از نقض حقوق مدنی مورد انتقاد بود. در سال ۲۰۱۷ نیز دونالد ترامپ با صدور فرمان اجرایی ۱۳۷۶۹، ممنوعیت سفر پناهندگان ۷ کشور عمدتاً مسلمان به آمریکا را اجرایی کرد. این فرمان با اعتراضات گسترده و چالش‌های قضایی مواجه شد اما در نهایت نسخه اصلاح شده آن توسط دیوان عالی تأیید گردید.
فرمان‌های اجرایی به رئیس جمهوری اجازه می‌دهند بدون نیاز به تصویب کنگره، تغییرات فوری ایجاد کند. با این حال، قوه قضائیه می‌تواند آن‌را لغو کند (مانند فرمان ترومن برای مصادره کارخانه‌های فولادی در سال ۱۹۵۲ که توسط دیوان عالی باطل شد). از این رو روسای جمهور امریکا از این ابزار با احتیاط استفاده می‌کنند.
۲. اعلامیه ریاست جمهوری (Presidential Proclamation): صدای نمادین قدرت
اعلامیه‌های ریاست جمهوری معمولاً بیانیه‌های عمومی هستند که وضعیت حقوقی خاصی را اعلام یا تغییر می‌دهند. این اعلامیه‌ها اغلب مبتنی بر اختیارات تفویض شده از سوی کنگره‌اند و در حوزه‌هایی مانند تجارت بین الملل، مهاجرت یا حفاظت از محیط زیست کاربرد دارند.
نمونه این اعلامیه در سیاست داخلی امریکا به سال ۲۰۱۶ باز می‌گردد که باراک اوباما با صدور اعلامیه ۹۴۵۷، مناطقی به وسعت ۱.۳۵ میلیون هکتار در یوتا را به عنوان مناطق تحت حفاظت قرار داد. اما در سال ۲۰۱۷، ترامپ با صدور اعلامیه دیگری ۸۵ درصد از این منطقه را از حفاظت خارج کرد. در حوزه سیاست خارجی نیز در سال ۱۹۷۹، جیمی کارتر با اعلامیه ۴۷۰۱، تحریم‌های اقتصادی علیه ایران را پس از تسخیر سفارت آمریکا در تهران به اجرا گذاشت.
در مجموع، اعلامیه‌ها اغلب برای اهداف نمادین یا اجرای قوانین موجود استفاده می‌شوند اما در مواردی (مانند تعرفه‌های تجاری) می‌توانند آثار اقتصادی گستردهای داشته باشند. برخلاف فرمان‌های اجرایی، برخی اعلامیه‌ها نیاز به تأیید کنگره دارند (مثل توافقنامه‌های تجاری تحت قانون اختیارات تجاری)
۳. یادداشت ریاست جمهوری (Presidential Memorandum): دستورات بدون تشریفات
یادداشت‌های ریاست جمهوری شبیه به فرمان‌های اجرایی‌اند اما معمولاً برای مسائل داخلی قوه مجریه یا دستورالعمل‌های فنی استفاده می‌شوند. این یادداشت‌ها الزام‌آورند اما لزوماً در ثبت فدرال منتشر نمی‌شوند و ممکن است با سرعت بیشتری صادر گردند. ترامپ در روزهای گذشته از این ابزار علیه ایران برای بازگشت فشار حداکثری استفاده کرد.
نمونه دیگر آن در سیاست داخلی امریکا در ژانویه ۲۰۲۱ بود که جو بایدن با امضای یادداشت ریاست جمهوری، تبعیض بر اساس هویت جنسیتی یا گرایش جنسی در محل‌های کار فدرال را ممنوع اعلام کرد. این یادداشت مبتنی بر تفسیر وزارت دادگستری از قانون حقوق مدنی ۱۹۶۴ بود. در سیاست خارجی نیز در سال ۲۰۱۴، اوباما با یادداشتی به وزارت دفاع دستور داد تا حملات پهپادی علیه گروه دولت اسلامی (داعش) در سوریه را گسترش دهد، بدون آن که رسماً اعلام جنگ کند.
کارشناسان سیاسی معتقدند یادداشت‌ها انعطاف‌پذیرترند اما به دلیل عدم انتشار رسمی، شفافیت کم‌تری دارند. در سال ۲۰۲۰، ترامپ با یادداشتی تلاش کرد سرشماری مهاجران غیرقانونی را اجباری کند اما دادگاه‌ها آن را مغایر قانون اساسی تشخیص دادند.
۴. فرمان‌های اداری (Administrative Orders) یا بخشنامه‌های ریاست جمهوری (Presidential Directives):
این فرمان‌ها که عموماً به مسائل امنیت ملی و دفاعی مربوط اند، اغلب محرمانه‌اند و تحت عنوان‌هایی مانند دستورالعمل امنیت ملی (NSDD) یا بخشنامه ریاست جمهوری (PD) صادر می‌شوند. پایه قانونی آن‌ها معمولاً قانون امنیت ملی ۱۹۴۷ است که شورای امنیت ملی (NSC) را ایجاد کرد.
از مهم‌ترین این فرمان‌ها در سال ۲۰۰۱ بود که جورج دبلیو بوش با صدور بخشنامه امنیت ملی شماره۹ (NSPD-۹)، چارچوبی برای جنگ علیه تروریسم پس از ۱۱ سپتامبر تعیین کرد. این بخشنامه مجوز عملیات نظامی در افغانستان را تسهیل نمود. همچنین بخشنامه ریاست جمهوری شماره ۵۹ (PD-۵۹) در دوران کارتر، استراتژی هسته‌ای آمریکا را به سمت «جنگ طولانی هسته‌ای» تغییر داد اما به دلیل محرمانه بودن، جزئیات آن تا سال‌ها فاش نشد. این دو ابزار به رئیس جمهوری اجازه می‌دهند سیاست‌های حساس را با نظارت کم‌تری پیش ببرد اما فقدان شفافیت می‌تواند به سوءاستفاده از قدرت بینجامد.
تداوم قدرت و مسئولیت در امضای ریاست جمهور امریکا
ابزارهای اجرایی رئیس جمهوری آمریکا نشان دهنده تعادل ظریفی بین کارایی و دموکراسی هستند. از یک سو، به رهبران اجازه می‌دهند در بحران‌ها سریع عمل کنند؛ از سوی دیگر، نبود نظارت کافی می‌تواند به تمرکز خطرناک قدرت بینجامد. دادگاه‌ها و کنگره نقش حیاتی در بررسی این دستورات دارند اما در عمل، بسیاری از آن‌ها به ویژه در حوزه امنیت ملی، بدون چالش جدی اجرا می‌شوند.
در عصری که اختلافات سیاسی عمیق‌تر شده، استفاده از این ابزارها نه تنها ادامه خواهد یافت بلکه به میدانی برای نبرد بین قوای سه گانه در امریکا تبدیل شده است. پاسخ به این پرسش که «آیا رئیس جمهور امریکا پادشاه است؟» همچنان ذهن تحلیلگران حوزه مطالعه امریکا را به خود جلب می‌کند!
۲۱۳۳۱۵
